Warum kauft die Stadt nicht mehr Grundstücke?

Autor | 26. Oktober 2017

In der Gemeinderatssitzung am Dienstag kam es zu einer längeren, den Laien verwirrenden Debatte über das Vorkaufsrecht der Stadt Konstanz an einem Grundstück an der Bücklestraße. Dieses mit einer Halle bebaute Grundstück nahe dem Siemens-Areal wird von privat an privat verkauft, und die Stadt erklärte den Verzicht auf ihr Vorkaufsrecht. Hat die Verwaltung hier angesichts knapper Flächen eine große Chance vertan? Oder ist alles ganz anders?

Für den Laien sieht das alles erst einmal ganz einfach aus: Wenn ein Grundstück oder eine Immobilie von privat an privat verkauft wird, sei es ein Häuschen, ein Grundstück oder eine Gewerbeimmobilie, hat die Stadt oft ein Vorkaufsrecht. Das heißt, Erwerber und Verkäufer müssen ihren Kaufvertrag der Stadt vorlegen, und die muss sich innerhalb von zwei Monaten äußern, ob sie ihr Vorkaufsrecht wahrnehmen will oder nicht. Wenn sie dieses Recht ausübt, kann sie die Immobilie zu dem Preis erwerben, der im Kaufvertrag zwischen privatem Verkäufer und Käufer vereinbart war.

Größe eines Fußballplatzes

Es ging in diesem Fall um insgesamt rund 5 000 Quadratmeter Gebäude- und Freifläche an der Bücklestraße, gelegen zwischen Rieter- und Siemensareal, also zur Schneckenburgstraße hin. Dieses Gelände einschließlich einer darauf stehenden gewerblichen Halle hat der derzeitige Besitzer für rund 2,5 Millionen € verkauft. Die Grundstücksfläche entspricht über den Daumen gepeilt etwa einem Bundesliga-Fußballplatz. Die Verwaltung wollte eigentlich ohne Diskussion auf ihr Vorkaufsrecht verzichten, aber Grüne und Linke waren dazwischengegrätscht. Angesichts des massiven Grundstücksmangels in Konstanz – sowohl für den Wohnungsbau als auch (wie die Stadt selbst immer wieder beteuert) für die Gewerbeansiedlung – scheint dies ein geeignetes Gelände für dringend benötigte Wohnungen oder den Umzug des Technologiezentrums zu sein.

Eigentlich aber ging es um eine Grundsatzdebatte: Die Stadt ließ sich jüngst das Siemensareal entgehen, weil es ihr zu teuer war, und dieses große, relativ stadtnahe Gebiet „entwickelt“ jetzt ein profitorientiertes Privatunternehmen. Das Vincentius-Gelände gar hat die Stadt meistbietend an einen Privatinvestor vergeben und damit von öffentlich kontrolliertem Grund in privaten Grund verwandelt und dauerhaft der Spekulation preisgegeben. Mit beiden Entscheidungen hat sie auf wesentliche städtebauliche und soziale Gestaltungsmöglichkeiten verzichtet, was etlichen VolksvertreterInnen zunehmend Bauchgrimmen bereitet.

Angesichts der prekären Lage auf dem Konstanzer Wohnungsmarkt werden die Stimmen im Gemeinderat immer lauter, die – wie es die Linke Liste von Anfang an tat – möglichst viel und immer mehr Grund und Boden in städtischer Hand sehen wollen. Das heißt einerseits, städtische Grundstücke an Private nicht mehr zu verkaufen, sondern nur noch in Erbpacht zu vergeben. Andererseits bedeutet das natürlich, wie in diesem Fall Vorkaufsrechte für Immobilien zu nutzen, wo auch immer das irgend sinnvoll ist. (Im Fall eines Eigenheims, das von einer Familie an eine andere weiterverkauft wird, wäre das natürlich sinnlos, niemand will Oma an ihr klein Häuschen.)

Die Akteure auf dem so genannten freien Markt sind offenkundig weder willens noch in der Lage, für ausreichend bezahlbaren Wohnraum zu sorgen, also ist die Stadt gefragt, und die braucht dafür Flächen.

Hat die Stadt überhaupt ein Vorkaufsrecht?

Am Ende kam dann aber doch keine Debatte über die Grundsätze der städtischen Immobilienpolitik zustande, sondern ein Scharmützel zwischen in baurechtlichen Fragen überforderten Gemeinderätinnen und -räten sowie einer ihren guten Willen bekundenden Verwaltung, die juristische Bedenken geltend machte. Es ging also nicht um die Frage, ob es sinnvoll wäre, das Gelände zu kaufen, die Halle abzureißen und dort etwas anderes hinzusetzen.

Baubürgermeister Karl Langensteiner-Schönborn versicherte, dass er stets größtes Vergnügen dabei empfinde, ein Grundstück für die Stadt zu kaufen, sofern der Preis nur stimme. Oberbürgermeister Uli Burchardt assistierte ihm, die Stadt habe „in den letzten Jahren“ 10 Millionen € mehr für Grundstückskäufe ausgegeben als für Grundstücksverkäufe eingenommen und sei bei guten Angeboten natürlich auch weiterhin kaufinteressiert.

Christoph Sigg vom Amt für Liegenschaften und Geoinformation erläuterte den Standpunkt der Verwaltung. Demnach hat die Stadt im Fall des Grundstücks zwar ein Vorkaufsrecht, kann es aber aus juristischen Gründen in diesem Fall nicht wahrnehmen. Dieses Gebiet sei in der Bausatzung als Gewerbegebiet ausgewiesen, und der Erwerber wolle das Gelände für Gewerbe nutzen. Hätte man dieses Gebiet für Wohnungsbau oder anderweitig verwenden wollen, dann hätte man bereits vor dem Verkauf des Grundstücks entsprechende Planungsvorstellungen entwickeln müssen. Er verwies darauf, dass zwischen dem dinglichen und dem gesetzlichen Vorkaufsrecht ein großer Unterschied bestehe.

(Privat-) Eigentum ist heilig

Die Stadt, da waren sich Sigg und Langensteiner-Schönborn einig, hätte an dieser Stelle nur dann ein Vorkaufsrecht auch vor Gericht durchsetzen können, wenn sie dieses Gelände etwa für einen lang geplanten Kindergarten benötigte, der anderswo schwer zu verwirklichen sei. „Eigentum ist ein hohes Gut“, sekundierte Langensteiner-Schönborn, „da kommen sie nur schwer rein.“ Er nannte das Vorkaufsrecht eine Maßnahme, die es der Stadt lediglich erlaube, erkennbaren Fehlentwicklungen vorzubeugen, und das sei hier nicht der Fall. Außerdem erweise sich das Vorkaufsrecht ohnehin schnell als Papiertiger, denn jeder Erwerber werde erklären, den städtischen Planungsvorgaben folgen zu wollen, selbst wenn die Stadt dieses Gelände morgen zu einem Misch- oder Wohngebiet erkläre. Das ist einsichtig, einem Immobilieninvestor ist es nämlich meist ziemlich gleichgültig, mit was er auf seinem Grundstück Zaster macht.

Anders wäre die Lage nach Angaben der Verwaltung, wenn dieses Gelände früher in städtischer Hand gewesen wäre und damals nur mit irgendwelchen eindeutigen Vertragsklauseln für den Fall des Weiterverkaufs an den heutigen Besitzer gegangen sei. Ohne solche Klauseln aber sei beim (in der Verwaltung durchaus vorhandenen) besten Willen nichts zu machen. In der Sprache der Vorlage: Die „rechtliche Durchsetzbarkeit des Vorkaufsrechts ist […] bei Abwägung der privaten und öffentlichen Interessen problematisch. Ein Interesse an der Ausübung des eingetragenen Vorkaufsrechtes besteht deswegen im vorliegenden Verkaufsfall nicht.“ Mit anderen Worten: Man will einem nach Meinung der Stadt zu erwartenden Rechtsstreit aus dem Wege gehen.

Nebelbomben?

Angesichts der grundsätzlichen Begeisterung des Oberbürgermeisters für privatwirtschaftliche Lösungen runzelten etliche Gemeinderätinnen und -räte skeptisch ihre Stirnen, ob diese Rechtsposition denn stimme oder nur vorgeschoben sei. Neben anderen bemängelte Holger Reile (LLK), dass die Sitzungsvorlage der Stadtverwaltung für die Gemeinderätinnen und -räte angesichts der Komplexität des Sachverhalts äußerst dürftig sei.

Der juristischen Argumentation der Verwaltung hatte mangels Fachwissens niemand im Rat etwas entgegenzusetzen. Der Gemeinderat ist schlichtweg auf die Rechtsauskünfte der Verwaltung angewiesen, und die lag mit ihrer Rechtsmeinung zum Teil schon katastrophal daneben – man denke nur an den Fall Müller-Esch.

Ist die juristische Lage aber so, wie sie die Verwaltung vorgetragen hat, ist das Vorkaufsrecht also wirklich nur ein weitgehend zahnloses Instrument, das man kaum jemals einsetzen kann, so lässt sich daraus ein Schluss ziehen: Im Interesse der künftigen Stadtentwicklung darf kein öffentlicher Grund mehr an Investoren verkauft werden, die ihn auf lange Sicht ohnehin nur möglichst gewinnbringend ausschlachten und weiterverkaufen werden.

O. Pugliese

Hier spricht der Jurist

Ja, es ist in der Tat erforderlich, dass die Stadt 1. ein Ziel mit der Ausübung des Vorkaufsrechts verfolgt und 2. dass dieses Ziel realisierbar ist. Die gesetzlichen Voraussetzungen zur Ausübung des Vorkaufsrechts finden sich in § 25 BauGB. Schauen wir uns die einzelnen Voraussetzungen an.

Eine Zwecksetzung muss her. Darüber hinaus muss der Zweck zugleich ein zulässiger und hinreichender öffentlicher Belang sein. Der Gesetzestext selbst fordert keine Abwägung privater und öffentlicher Interessen, sondern fragt nur, ob die Ausübung des Vorkaufsrechts durch öffentliche Belange gerechtfertigt ist. Zu diesen öffentlichen Belangen gehört unter anderem die Schaffung von Wohnraum in Städten, in denen der Wohnraumbedarf nicht durch Einkauf auf dem allgemeinen Grundstücksmarkt gedeckt werden kann (BeckOK BauGB, Spannowsky/Uechtritz/Griwotz, § 24 Rn. 23). In Konstanz ist die Wohnungsmarktlage prekär wie nie. Dieser Gedanke ist quasi für die Stadt geschaffen. Ein öffentlicher Belang von hinreichendem Gewicht liegt vor.

Im Gegensatz zur Auffassung der Stadt Konstanz muss die Zwecksetzung nicht sofort realisierbar sein. Es reicht aus, wenn die Stadt dabei ist, die Voraussetzungen zu schaffen, um das Ziel zu realisieren:

„Das Wohl der Allgemeinheit rechtfertigt die Ausübung des Vorkaufsrechts nur, wenn im konkreten Einzelfall dem mit dem jeweiligen Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 verfolgten Zweck entsprochen wird. Mit der Durchführung der weiteren Schritte, die zur Erreichung des mit der Ausübung des Vorkaufsrechts verfolgenden Zwecks notwendig sind (z.B. Aufstellung eines Bebauungsplans für eine Wohnbebauung), muss alsbald zu rechnen sein. Auch in einem frühen Planungsstadium muss bereits eine hinreichende Realisierungschance bestehen.“ (Battis/Krautzberger/Löhr/Reidt, Baugesetzbuch, 13. Auflage 2016, § 24 Rn. 20; genauso BeckOK BauGB, Spannowsky/Uechtritz/Griwotz, 39. Edition, Stand: 01.10.2017, § 24 Rn. 22 f.).

Es hätte mithin gereicht, einen Planaufstellungsbeschluss zu fassen. Realisierbar wäre die Planung eines Wohngebietes am fraglichen Standort allemal gewesen!

Selbstverständlich wäre ein Zugriff auf den Grund mithilfe eines „dinglichen“ Vorkaufsrechts einfacher. Ein „dingliches“ Vorkaufsrecht wird durch Vertrag eingeräumt, das „gesetzliche“ Vorkaufsrecht entsteht ohne Zustimmung des Eigentümers und ist bei seiner Ausübung an rechtliche Grenzen geknüpft, während das „dingliche“ Vorkaufsrecht keinen Beschränkungen bei der Ausübung unterliegt. Aber wie der vorliegende Fall zeigt, sind rechtliche Hürden nicht unendlich groß – im Gegensatz zur Angst der Stadt Konstanz vor rechtlichen Auseinandersetzungen. Wer sich nicht traut, wird keinen Kurswechsel in der Wohnungsfrage erzielen.

Simon Pschorr

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